Зауваги та пропозиції щодо проектів законів, присвячених реформуванню паспортної системи в Україні (проекти законів № 7384, №7384-1, №7384-2)

В нашій країні посвідчити особу вимагається в численних ситуаціях. У більшості випадків для цього використовується паспорт громадянина, паспорт громадянина для виїзду за кордон та свідоцтво про народження. Терористичні акти, що мали місце протягом останніх років в різних країнах світу призвели до перегляду низкою країн своєї ліберальної політики щодо паспортів громадян в напрямку жорсткіших вимог. Зокрема, йдеться про занесення до паспортів біометричних даних особи та додаткового захисту цих документів. Попри те, що правозахисні організації (як міжнародні, так і національні) доволі скептично ставляться до досягнення державами своїх цілей у сфері захисту національної безпеки саме таким шляхом, низка країн провела певні зміни в сфері ідентифікації особи. Не оминула ця тенденція і Україну. Якщо спершу нововведення стосувалися створення Єдиного реєстру, в якому кожен громадянин мав би свій власний реєстраційний номер, який супроводжував би його з моменту народження до смерті, то згодом це поширилося на зміни паспортної системи.

Йдеться перш за все про такі проблеми як: наявність чи відсутність єдиного багатоцільового реєстраційного номера особи, перелік відомостей, які мають заноситися до паспорта, форма паспорта, наявність чи відсутність закордонних та службових паспортів, вік особи для отримання паспорта тощо.

Саме на вирішення цих проблем, імовірно, і спрямовано проекти законів України №7384, №7384-1, №7384-2, тексти яких взято з Інтернет-сайту Верховної Ради України (www.rada.gov.ua). Розглянемо їхній зміст детальніше.

Проект Закону України №7384 "Про паспорт громадянина України”, від 19.04.2005, внесений народним депутатом України М. Оніщуком передбачає впровадження єдиного паспорта громадянина, призначений для забезпечення дій, спрямованих на набуття, зміну або припинення цивільних прав і обов’язків як на території України, так і під час перетинання державного кордону України та перебування громадян України за кордоном.

Законопроект №7384 пропонує поєднати в єдиному паспорті чотири види паспортних документів: паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, проїзний документ дитини, свідоцтво про належність до громадянства України. Також пропонується передати функції щодо паспортизації від МВС України до Міністерства юстиції України.

Стаття 3 законопроекту №7384 передбачає, що паспорт видається після досягнення віку неповної цивільної дієздатності. Тобто йдеться про зміну віку видачі паспорті з 16 років до 14 років. Також паспорт за клопотанням батьків чи законних представників може бути видано дитині, що не досягла віку неповної цивільної дієздатності. Однак відсутній мінімальний вік, що дозволяє припустити можливість видачі паспорта від народження, незрозуміло також, що робити з фотографією на паспорті.

Ч. 2 ст. 5 законопроекту №7384 передбачає, що „персоналізація паспортів здійснюється у централізованому порядку Державним центром персоналізації документів Міністерства юстиції України”. Залишається питання: а що ж мається на увазі під персоналізацією паспортів.

Ч.1 ст. 6 законопроекту №7384 встановлює, що граничний термін дії паспорта становить десять років. Дане положення створює зайве навантаження, зокрема фінансове та ресурсне, на Міністерство юстиції та створює певні незручності для громадян, пов’язані з обміном паспортів. Саме тому запровадження цієї норми повинно мати серйозні підстави.

Пояснювальна записка до законопроекту №7384 передбачає, що реалізація законопроекту №7384 буде здійснюватися в межах видатків, передбачених у державному бюджеті для створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи та виготовлення документів, що посвідчують особу i підтверджують громадянство України. Відзначимо, що на нашу думку обсяг видатків, закладених в держбюджеті для створення ЄДАПС і обсяг видатків для запровадження положень цього законопроекту №7384 і подальшого функціонування такої паспортної системи матимуть розбіжності. Можна навести низку причин чому це станеться, наприклад, лише передача функцій паспортизації від Міністерства внутрішніх справ до Міністерства юстиції потребуватиме значних непередбачених витрат.

Інше цікаве питання – хто платитиме за паспорт. Якщо громадянин, то чи означатиме це, що паспорт стає його власністю, з якою він зможе робити все, що забажає, чи означатиме це, що платити за новий паспорт доведеться кожні 10 років?

Ч. 1 ст. 8 законопроекту №7384 передбачає, що „до сторінки даних паспорта вноситься наступна обов’язкова інформація про громадянина: прізвище та ім’я громадянина; дата і місце народження; відцифрований фотовідбиток обличчя; стать; громадянство; номер запису у державному реєстрі фізичних осіб; дані про місце проживання; серія і номер паспорта; дата видачі та строк дії паспорта; код органу, що видав паспорт; особистий підпис громадянина, який досяг віку неповної цивільної дієздатності, або одного з батьків чи законного представника дитини”. Цікаво, що в законопроекті №7384 пропонується вносити до паспорта лише прізвище та ім’я особи (тоді як ч.2 ст. 28 Цивільного кодексу України передбачає, що „ім’я фізичної особи складається із прізвища, власного імені та по-батькові, якщо інше не випливає із закону або звичаю національної меншини, до якої вона належить”). Також до цього часу на рівні закону відсутнє регулювання функціонування державного реєстру фізичних осіб. У зв’язку із цим питання фіксування в паспорті такого номеру запису навряд чи, на сьогодні, можна назвати виправданим.

Ч.2 ст.8 передбачає, що „паспорт може містити мікрочип для додаткової інформації (у тому числі, біометричної ідентифікації) про пред’явника паспорта” (виділено мною – Р.Т.). Таке формулювання за допомогою „може” є некоректним (потрібно „містить” або „не містить”. Що стосується додаткової інформації, то законопроект №7384 повинен чітко визначати яка додаткова інформація може вноситися на цей мікрочип, хоча, насправді, основною проблемою є визначення того, чи взагалі можливе занесення на мікрочип інформації, яку власник паспорта не може прочитати.

Ч.3 ст.8 передбачає, що „за клопотанням громадянина до паспорта в установленому порядку можуть вноситися додаткові дані, зокрема: про шлюб, наявність дітей, групу крові, резус-фактор”. Зауважу, що питання чи надавати право громадянину просити про внесення інформації про шлюб і дітей, чи вносити таку інформацію обов’язково, є дискусійним, хоча на нашу думку, для захисту інтересів дітей варто обрати останній варіант.

Проект Закону України №7384-1„Про паспорт громадянина України”, від 12.05.2005 р. внесений народним депутатом України Є. Гірником також передбачає запровадження єдиного паспорта, анулюючи при цьому закордонний та службовий паспорти.

Законопроект також пропонує передати паспортну службу з МВС України до Міністерства юстиції України.

Передбачається внесення до паспорта нового зразка, на прохання громадянина, національності та віросповідання.

Законопроектом не передбачається вилучати паспорти у військовослужбовців та курсантів.

Зауважимо, що законопроект 7384-1 має певну юридико-технічну ваду. Його розбито на пункти, а не на статті, як це прийнято у вітчизняному проектуванні законів. Крім того, пп. 1 і 6 варто для зручності користування розбити на декілька частин.

Що стосується окремих статей, то щодо них також можна висловити низку коментарів.

Наприклад, п.1 передбачає, що „документом, що посвідчує особу громадянина України закордоном і при перетинанні державного кордону України, є паспорт громадянина України або дипломатичний, посвідчення особи моряка і проїзний документ дитини. Ці документи виготовляються і оформляються відповідно до положень, що затверджуються Президентом України на підставі рекомендацій Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО, Doc. № 9303)”. Тоді як (п.3) „бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України”. Така альтернатива – паспортна книжечка або паспортна картка – додає невизначеності. З тексту законопроекту вбачається, що паспортна картка запроваджуватиметься Кабінетом Міністрів України „у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення”. Однак Пояснювальна записка до законопроекту стверджує, що „законопроектом пропонується дотримуватися старої форми самого бланку паспорту, тобто виготовляти його у формі книжечки, а не пластикової картки. Це пов’язано із необхідністю відкривати візи та вносити записи до паспорту, що неможливо зробити на пластиковій карточці”. Якщо ж подивитися на п.4, в якому говориться про те, що „внесення додаткової інформації до паспорта може здійснюватися також на вклеюваних аркушах установленої Міністерством юстиції України форми”, а також на подальший текст законопроекту, стає зрозумілим, що сам законопроект спрямовано на впровадження паспорта у вигляді паспортної книжечки. Разом із тим, якщо звернути увагу на п.9., в якому йдеться про паспорт у вигляді паспортної картки (інформаційного листка), до якої вклеюється фотокартка і вносяться відомості про його власника, де окрім прізвища, ім’я та по-батькові, дати народження є ще й особистий номер, то стає зрозумілим, що запровадження цього інформаційного листка спрямоване на посвідчення особистого номеру, який призначається особі державною автоматизованою системою обліку населення. За відсутності чіткої нормативно-правової бази про таку систему посилатися на неї в законі явно недоречно, а створювати новий зразок паспорта громадянина України, з невизначеною перспективою запровадження паспортних карток у запропонованому вигляді явно недоцільно.

У п.6 (7 речення) стверджуються, що „перша сторінка або перший аркуш після внесення до них відповідних записів та вклеювання фотокартки можуть бути заклеєні плівкою”. На нашу думку, таке положення додасть невизначеності умовам користування паспортом – заклеювати чи не заклеювати, першу сторінку чи перший аркуш, хто має заклеювати. Це питання має бути врегульоване більш детально або це положення має бути вилучено.

П. 12 передбачає вклеювання до паспорта нових фотокарток при досягненні громадянином 25- і 45-річного віку. Однак незрозуміло, як бути у цьому випадку із паспортом у вигляді паспортної картки, адже він заклеюється плівкою з обох боків.

Загалом законопроект неповною мірою відповідає на всі ті питання, які виникають при впровадженні нового зразка паспорта і потребує серйозного доопрацювання.

Проект Закону України №7384-2 “Про паспорт громадянина України та інші документі, що посвідчують особу і підтверджують громадянство України”, від 25.05.2005, поданий народним депутатом України О. Зарубінським, визначає типи документів, що посвідчують особу і підтверджують громадянство України, порядок їх оформлення, видачі, продовження строку дії, обміну, вилучення, повернення та знищення, а також опис бланків цих документів, порядок їх виготовлення та персоналізації. Зокрема, йдеться про закріплення на рівні закону підстав існування таких документів як: паспорт громадянина України; посвідчення особи громадянина України; свідоцтво про належність до громадянства України; тимчасове посвідчення громадянина України; паспорт громадянина України для виїзду за кордон; проїзний документ дитини; дипломатичний паспорт України; службовий паспорт України; посвідчення особи моряка; посвідчення члена екіпажу; посвідчення особи на повернення в Україну.

Зазначимо також наступні основні моменти законопроекту, на які слід звернути увагу:

–  законопроект зберігає існування як внутрішніх, так і закордонних паспортів, а також низку інших документів, що посвідчують особу;

– законопроект передбачає запровадження посвідчення особи громадянина України, яке у подальшому замінить паспорт громадянина України, зокрема ч.2 ст. 29 передбачає, що „посвідчення є документом, що запроваджується замість паспорта громадянина України”. Однак разом із тим невідомо, що робити із паспортами (Розділ II законопроекту) і для чого законопроект передбачає як видачу паспортів, так і видачу посвідчень особи (Розділ III законопроекту), в тому числі із вкладишами (ч.2 ст.35 законопроекту);

– видача нових документів планується лише після закінчення термінів уже чинних документів, сама реалізація видачі нових документів здійснюватиметься за рахунок коштів, передбачених державним бюджетом на створення Єдиної державної автоматизованої паспортної системи та виготовлення в централізованому порядку документів, що посвідчують особу і підтверджують громадянство України;

–  передбачається застосування персонального номера – незмінного набору цифр, використовуваних для автоматизованого оброблення персональних даних (ст.2);

–  стаття 5 Законопроекту передбачає, що інформація, яка наведена в паспорті громадянина України, призначена для візуального зчитування, а наведена в посвідченні особи громадянина України, свідоцтві про належність до громадянства України, тимчасовому посвідченні громадянина України, паспорті громадянина України для виїзду за кордон, проїзному документі дитини, дипломатичному паспорті України, службовому паспорті України, посвідченні особи моряка, посвідченні члена екіпажу і посвідченні особи на повернення в Україну – також для машинного зчитування.

Однак слід зазначити, що окрім візуальної інформації, з якою може ознайомитися особа, якій видано документ, згідно із ч.2 ст.5 Законопроекту у посвідченні особи громадянина України машинозчитувана інформація додатково включає відомості щодо „відношення особи до військового обов’язку та військової служби”, а згідно із ч.3 ст.5 Законопроекту до машинозчитуваної інформації може (sic!) бути включено у закодованому вигляді дані щодо форми долоні, візерунка папілярних ліній пальців, сітківки ока, мовних характеристик особи. Хоча, напевно, з точки зору правоохоронних органів, така інформація вкрай необхідна для розслідування злочинів і розшуку правопорушників, однак насторожує той факт, що в посвідченні особи будуть міститися у закодованому вигляді дані, з якими самому громадянину буде неможливо або дуже важко ознайомитися. У зв’язку із цим виникає питання чи не буде це суперечити ч.3 ст.22 Конституції України, яка стверджує, що „ при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод”. Що стосується військового обов’язку та військової служби, то, як відомо, протягом найближчих років планується створити професійну армію. Таким чином, виникає закономірне питання, чи потрібно таку інформацію вміщувати до паспорта.

Загалом, окрім детальної розробки умов і правил видачі цих документів, цей законопроект пропонує положення, з якими важко погодитися. Зокрема, зверніть увагу на те, що кожний із перерахованих документів повинен містити таку графу як персональний номер! За відсутності законів про персональну інформацію та про персональний номер цей законопроект не може бути реалізований, оскільки ці питання безпосередньо стосуються права на приватність, гарантії цього права, а тому, згідно із п.1 ст. 92 Конституції України мають визначатися винятково законами України. Безперечно, такий персональний номер без обмеження його застосування щодо цілей, із якими він запроваджується, та без заборони на об’єднання баз персональних даних із несумісними цілями може бути перетворений на механізм стеження за особою з боку держави. Адже очевидно, що цей номер є ідеальним ключем для такого об’єднання.

Завершуючи огляд цих законопроектів, слід відзначити, що, хоча вони і передбачають вкрай необхідну річ – законодавче врегулювання існування паспортної системи, однак їхнє прийняття може не стільки розв’язати проблеми у цій сфері, скільки створити нові, зокрема через посилення можливостей держави контролювати будь-яку особу, яка отримує персональний номер з дитинства. Зважаючи на пристрасті, які розгорнулися щодо функціонування ідентифікаційного податкового коду, можна передбачати, що це питання в суспільстві викличе не менший інтерес і не меншу реакцію. Однак обговорювати питання новітньої паспортизації у суспільстві та ЗМІ практично ніхто не збирається, тоді як лише питання про вартість цієї новітньої системи може зацікавити небайдужих громадян, яких в сьогоднішньому українському суспільстві доволі багато.